Pour beaucoup de citoyens, l’un des dangers menaçant notre démocratie moderne est la prise du pouvoir par une élite technocratique, surdiplômée, mais n’agissant que dans un sens : celui d’instaurer le néolibéralisme en France et à travers le monde. Dans son dernier livre, Philippe Légé, également maître de conférences en économie à l’Université de Picardie et membre des Économistes Atterrés, nous invite à observer avec recul la production puis la légitimation d’une loi qui a fait beaucoup de bruit, la Loi El Khomri. Loi polémique qui avait profondément modifié le Code du Travail en France en faveur du patronat. Son ouvrage est une immersion instructive dans les arcanes du pouvoir. Mr Mondialisation a posé quelques questions à l’auteur. Entretien.
Mr.M : Bonjour M. Philippe Légé. Vous revenez dans votre livre – intitulé Production et légitimation d’une réforme : Le « projet de loi Travail » – sur la production de la Loi El Khomri. Pourquoi cette loi plutôt qu’une autre ?
Philippe Légé : Le point de départ d’une recherche c’est généralement une curiosité – un questionnement – et le choix d’une méthode pour traiter ce questionnement. Lorsque l’avant-projet de loi Travail a fuité dans la presse en février 2016, il m’a immédiatement intrigué pour trois raisons.
La première : comme j’enseigne l’économie du Travail depuis une dizaine d’années, et que je considère les relations de travail comme un sujet essentiel, je me tiens un peu au courant des évolutions législatives en ce domaine. Donc j’avais suivi la préparation de la réforme, notamment la publication du rapport Combrexelle. Or, j’avais remarqué que les arguments déployés en février 2016 n’étaient déjà plus les mêmes que ceux utilisés lors de la remise du rapport. Puis j’ai constaté une extrême instabilité, et une incohérence, des discours légitimant cette réforme. Pour vérifier si l’impression était exacte, j’ai alors décidé de procéder à une analyse de ces discours publics (comme j’avais pu le faire sur l’évolution des discours dominants sur la crise de la zone euro).
La deuxième raison est que je me suis demandé de quelle façon un tel projet de loi avait pu être produit ? Il faisait immédiatement l’unanimité syndicale contre lui. Tous les syndicats étaient contre, même la CGC et la CFDT qui avaient soutenu les précédentes réformes. En quelques jours, ce projet de loi, qui ne figurait pas au programme du candidat Hollande, déclenche une manifestation d’un demi-million de personnes et une pétition qui devient vite la plus populaire de l’histoire politique française. Pourquoi se lancer dans une telle aventure en fin de mandat ? Cela paraît étrange. Les mois qui ont suivi ont confirmé la singularité de ce projet de loi. Je ne savais pas que la loi serait adoptée par recours à l’article 49.3, et personne ne soupçonnait l’ampleur des divisions que cela provoquerait au sein de la majorité parlementaire et du Parti Socialiste, jusqu’à l’impossibilité même pour le président Hollande de se représenter. Nul ne pouvait deviner que la candidature d’un certain Emmanuel Macron allait émerger de ce champ de bataille. Comment un tel projet de loi avait pu voir le jour ? Les explications que je pouvais entendre n’étaient pas du tout satisfaisantes car elles faisaient appel à l’hypothèse d’un président irrationnel ou à celle d’une ministre malfaisante.
Troisième raison : j’ai été invité, en tant que membre du collectif des Économistes atterrés, à intervenir dans un débat organisé par une fédération du PS sur ce projet de loi. L’un des deux autres intervenants était Pierre Jacquemain, qui venait de démissionner de son poste de conseiller stratégie de Myriam El Khomri. C’est son récit qui m’a conduit à élargir mon projet de recherche et à recourir notamment aux entretiens. C’était pour moi une pratique nouvelle. Les économistes recourent rarement aux entretiens. Le récit de Jacquemain – que l’on retrouve dans son livre – est celui des effets de la division du travail au sein du ministère du Travail, en clair la dépossession des politiques par les technos. Il m’apprend aussi que Myriam El Khomri a longtemps été persuadée que cette réforme du Code du Travail serait la grande réforme de gauche du quinquennat et que ce serait « sa » réforme.
Mr.M : La France s’est longtemps distinguée de ses voisins européens par le goût du compromis en matière de réformes économiques et sociales. Or, ce qui surprend dans votre livre, c’est la verticalité très forte dans la production de cette loi. Pourriez-vous nous en dire plus ?
Philippe Légé : Les réformes libérales ont longtemps été plus modérées en France que dans les pays voisins mais je ne suis pas sûr que l’on puisse pour autant parler d’un « goût du compromis ». Je rappelle dans le premier chapitre la violence du projet de « Refondation sociale » formulé par Ernest-Antoine Seillière et Denis Kessler en 1999, un an après la transformation du Conseil national du patronat français (CNPF) en Mouvement des entreprises de France (Medef). Déçue de n’avoir pu empêcher le vote de la loi sur les 35h, l’organisation patronale procédait alors à un repositionnement très offensif consistant à proposer une « nouvelle constitution sociale de la France » qui affaiblirait la loi au bénéfice du contrat négocié dans l’entreprise. Cet épisode est un jalon important du long processus de réformes dont la loi Travail participe.
Un autre épisode important est l’abrogation du « Contrat première embauche » (CPE), obtenue en 2006 par la mobilisation sociale. La loi Larcher de janvier 2007 a inscrit dans le premier article du Code du travail que « tout projet de réforme envisagé par le gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l’emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle fait l’objet d’une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l’ouverture éventuelle d’une telle négociation ». On pouvait y voir une volonté de compromis. Et le candidat Hollande avait indiqué dans son programme que « tout texte de loi concernant les partenaires sociaux devra être précédé d’une concertation avec eux [et qu’il ferait] modifier la Constitution pour qu’elle reconnaisse et garantisse cette nouvelle forme de démocratie sociale ». Cela n’a pas empêché l’imposition autoritaire de la loi Travail. La « verticalité » dont vous parlez s’est affirmée progressivement. D’abord, dans la lettre de mission qu’il adresse le 1er avril 2015 à Jean-Denis Combrexelle, le Premier ministre (Manuel Valls) indique que « la place de l’accord collectif par rapport à la loi dans le droit du travail en France est encore trop limitée » et demande des propositions afin de « faire une plus grande place à la négociation collective et en particulier à la négociation d’entreprise ». Le mandat de la commission est donc très précis quant à la nature des conclusions attendues.
Ensuite, le rapport Combrexelle, qui est remis le 9 septembre 2015, est utilisé pour lancer un processus de « concertation » factice. Le 16 septembre, la ministre du Travail adresse une lettre aux syndicats annonçant le calendrier du processus. Selon le secrétaire général de FO, « aucun autre document ne sera adressé [à son syndicat] avant le projet de loi ». Quand le projet de loi est révélé, même la CFDT, qui propose depuis son origine d’accorder un rôle accru à la négociation d’entreprise, est mise devant le fait accompli. Deux volets importants du projet de loi constituent une mauvaise surprise pour ce syndicat qui avait pourtant accompagné les précédentes réformes : le changement des règles des licenciements économiques et la création d’un barème d’indemnisation encadrant les décisions des juges prud’hommaux dans le cas d’un licenciement abusif.
Le caractère autoritaire de la réforme a été assez vite reconnu par d’anciens membres de la commission Combrexelle. Par exemple, Pierre Ferracci qui a déclaré que « les partenaires sociaux n’ont jamais été aussi peu consultés ». Ce que je constate aussi grâce aux entretiens menés, c’est qu’un grand nombre d’acteurs, qui n’ont pas nécessairement la même conception de la « normalité », la même vision de la façon dont les institutions sont supposées fonctionner, disent que la production du projet de loi était anormale. Ils déplorent par exemple le fait que le recours à la procédure du 49.3 ait été envisagée de façon très précoce : il est évoqué en interne dès novembre 2015 alors que le projet de loi n’avait pas encore été écrit et que la commission Badinter – supposée « dégager les principes juridiques les plus importants » du droit du travail – n’avait pas commencé ses travaux ! La mouture finale de la loi Travail est adoptée en août 2016, mais il aura fallu trois recours à l’article 49.3* de la Constitution.
Mr.M : Dans votre essai, Myriam El Khomri apparaît comme une ministre fantoche. Pourriez-vous nous dire qui est finalement à la manœuvre dans l’élaboration de cette loi travail ?
Philippe Légé : Ce mot de « fantoche » que vous utilisez – et qui ne figure pas dans mon essai – vient de l’italien et signifie à l’origine « marionnette ». Il peut être utilisé pour désigner une personne « sans caractère ». Dans ce cas, c’est un jugement de valeur que rien ne m’autorise à porter. Le terme peut aussi être employé pour signifier un manque d’autonomie. Mais, dans ce cas, il faut bien comprendre que l’autonomie d’un ministre est toujours partielle. Un projet de loi est l’œuvre d’un processus collectif et non l’émanation d’une personne. Sa production est un processus complexe résultant du travail d’une multiplicité d’acteurs. Cette « communauté de politique publique » ne se limite pas à quelques dirigeants politiques, elle comprend aussi des fonctionnaires, de multiples groupes d’intérêts, etc.
Dans le cas de la loi Travail, on peut toutefois souligner le rôle démesuré du directeur de cabinet, Pierre-André Imbert. Son parcours est atypique à deux égards. Premièrement, il connaît très bien les arguments des économistes de gauche et sait sans aucun doute qu’il n’existe pas de preuve empirique d’un impact négatif de la protection de l’emploi sur le niveau du chômage (via le découragement des embauches). Dans les années 1990, il était l’un des rédacteurs du « L’appel des économistes pour sortir de la pensée unique », collaborait avec Attac, la Fondation Copernic ou Le Monde diplomatique. Il a progressivement évolué vers le « conseil au patronat », notamment dans le cadre du cabinet Altedia présidé par Raymond Soubie, puis il est recruté comme conseiller technique sur les entreprises auprès du ministre du Travail avant de devenir directeur de cabinet. Cette trajectoire inhabituelle est très bien relatée dans un article de Michel Husson. Deuxièmement, il n’était pas énarque. L’insuffisance de ses diplômes en regard des critères prévalant dans ce milieu l’ont amené à des allégeances à Matignon pour briguer un poste de sortie à l’Inspection générale des finances. C’est un corps très prestigieux situé au sommet de la hiérarchie du pouvoir d’État.
En 2017, Pierre-André Imbert est même devenu le conseiller social du nouveau président, Emmanuel Macron. Dans son livre, Pierre Jacquemain écrit que « le projet de loi Travail, c’est lui, c’est lui à travers l’autorité politique de Manuel Valls […] le véritable ministre du Travail, finalement, c’est lui ». Cela ressemble à une réponse à votre question. Et il est certain que le Premier ministre et le directeur de cabinet ont joué un rôle prépondérant.
Mais ce n’est qu’un aspect des choses. Je voudrais insister sur le fait que l’élaboration d’une loi, ce n’est pas la simple mise en œuvre d’un plan préétabli par un individu à l’aide d’une machine administrative. Dans Le règne des entourages (Presse de Science-po), Jean-Michel Eymeri-Douzans, écrit que « dans la France d’aujourd’hui, les choses en sont au point qu’il n’est pas exagéré d’affirmer qu’un ministre est moins une personne physique que l’incarnation et/ou la figuration d’un collectif de travail ». Les contours et les attributions de ce collectif sont flous, car fixés par l’usage, et problématiques sur le plan démocratique.
– Propos recueillis par T.B.
*L’article 49.3 de la Constitution est une procédure d’exception qui permet l’adoption unilatérale sans vote d’une loi à la discrétion du pouvoir en place. Un article le plus souvent utilisé pour imposer des lois impopulaires.
